ผู้ลี้ภัยคือใคร? ทำไมจึงส่งกลับผู้ลี้ภัยไม่ได้ ?


ปรากฎการณ์เรื่อง”ผู้ลี้ภัย” ไม่ใช่เรื่องใหม่สำหรับประเทศไทย  เริ่มจากในช่วงสงครามอินโดจีน มีการทะลักเข้ามาของผู้ลี้ภัยอินโดจีน ได้แก่ ชาวลาว กัมพูชา เวียดนาม ทางภาคตะวันออกเฉียงเหนือ และต่อมา มีการเดินทางเข้ามาของผู้ลี้ภัยชาวพม่า จากทางภาคเหนือและภาคตะวันตกของประเทศไทย รัฐบาลไทยได้ให้การปกป้องคุ้มครองคนกลุ่มนี้และอนุญาตให้ตั้งที่พักพิงชั่วคราวสำหรับผู้อพยพได้ ในขณะที่การรับรู้และความเข้าใจในทางสาธารณะเกี่ยวกับเรื่องผู้ลี้ภัยเหล่านี้มีอยู่เพียงน้อยนิด

จนกระทั่งสถานการณ์วิกฤตผู้ลี้ภัยของโลกที่กระทบถึงประเทศไทย ทำให้เริ่มเกิดคำถามถึงสิ่งที่รัฐควรปฏิบัติและไม่ควรปฏิบัติในเรื่องผู้อพยพที่เดินทางเข้ามาในประเทศไทย รวมถึงข้อถกเถียงเรื่องสถานะของคนกลุ่มนี้ โดยเฉพาะผู้อพยพกลุ่มใหม่ที่ไม่เป็นที่คุ้นเคยของชาวไทย เช่น ชาวอุยกูร์ที่เดินทางมาจากประเทศจีน ชาวโรฮิงญาที่อพยพมาทางเรือจากประเทศพม่า/บังคลาเทศ กลุ่มผู้ลี้ภัยที่อาศัยอยู่ในเขตเมือง เช่น ชาวปากีสถาน ปาเลสไตน์ ที่หนีภัยสงครามและเดินทางเข้ามาผ่านประเทศไทยซึ่งมีตัวเลขว่าเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากประเทศไทยเป็นประเทศทางผ่านสำหรับการเดินทางต่อไปยังประเทศจุดหมายปลายทางและยังเป็นที่ตั้งของสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติซึ่งทำงานในการออกเอกสารรับรองให้แก่ผู้ที่ขอสถานะผู้ลี้ภัยในเบื้องต้นด้วย จึงทำให้มีผู้ที่ต้องการขอสถานะผู้ลี้ภัย เดินทางผ่านเข้ามาในประเทศไทยเพิ่มสูงขึ้น


สถานะผู้ลี้ภัยกับ การปกป้องคุ้มครอง

ผู้ลี้ภัย มีการคำนิยามเฉพาะในอนุสัญญาว่าด้วยสถานะผู้ลี้ภัย 1951 ได้แก่ ผู้ที่เดินทางข้ามแดนและอยู่ในอีกรัฐหนึ่งนอกจากรัฐแห่งสัญชาติตน และตกอยู่ในความหวาดกลัวอันมีมูลเหตุว่าจะได้รับการประหัตประหารด้วยสาเหตุแห่งเชื้อชาติ สัญชาติ สมาชิกภาพในกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ไม่ว่าทางสังคมหรือความเห็นทางการเมือง และไม่สามารถหรือไม่สมัครใจที่จะได้รับความคุ้มครองจากรัฐแห่งสัญชาติ รวมถึงบุคคลไร้สัญชาติที่อยู่นอกรัฐตนด้วย  แนวคิดเรื่องผู้ลี้ภัยพัฒนามาจากกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศหรือกฎหมายที่ใช้ในยามสงคราม และการคุ้มครองผู้คนที่หนีภัยสงครามในช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง คนกลุ่มนี้จึงได้รับการปกป้องคุ้มครองระหว่างประเทศ (international protection) จากรัฐที่เดินทางเข้าไปและมีหลักห้ามผลักดันผู้ลี้ภัยกลับ

ประเทศไทยไม่ได้เป็นภาคีของอนุสัญญาเรื่องผู้ลี้ภัยซึ่งเป็นกฎหมายระหว่างประเทศประเภทสนธิสัญญา และไม่มีกฎหมายภายในเกี่ยวกับการให้สถานะผู้ลี้ภัยหรือผู้แสวงหาที่พักพิง แต่ประเทศไทย เปิดให้ UNHCR และองค์กรเอกชน (NGOs) เข้ามาทำงานในการกำหนดสถานะผู้ลี้ภัย อย่างไรก็ตาม ผู้ลี้ภัย หรือ ผู้ที่อยู่ระหว่างการขอลี้ภัย อาจตกเป็นผู้เข้าเมืองผิดกฎหมายตามกฎหมายคนเข้าเมืองได้หากเอกสารการเข้าเมืองไม่ถูกต้อง และอาจถูกส่งกลับไปยังประเทศต้นทางได้

ปัญหาจึงเกิดขึ้นเนื่องจากการส่งกลับบุคคลดังกว่า อาจขัดกับหลักกฎหมายระหว่างประเทศที่เรียกว่า การห้ามผลักดันกลับ (Non-Refoulement Principle) ซึ่งครอบคลุมกลุ่มคนที่เป็นผู้ลี้ภัย ผู้มีสถานะเหมือนผู้ลี้ภัย รวมทั้งผู้ที่อาจตกอยู่ในอันตรายจากถูกส่งกลับไปประเทศต้นทาง


หลักการห้ามผลักดันกลับ (Non-Refoulement Principle) สำคัญอย่างไร?

1.หลักดังกล่าวเป็นหลักกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ มีผลคือประเทศไทยในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของชุมชนนานาชาติต้องปฏิบัติตาม เนื่องจากเป็นหลักการที่นานาประเทศให้การยอมรับและปฏิบัติตาม โดยไม่จำเป็นว่าประเทศไทยจะต้องเป็นสมาชิกในสนธิสัญญาเฉพาะที่กำหนดในเรื่องดังกล่าว เช่น ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ข้อ 14 “บุคคลมีสิทธิที่จะแสวงหาและพักพิงในประเทศอื่นๆเพื่อลี้ภัยจากการกดขี่ข่มเหง”(Right to seek and to enjoy in other countries asylum from persecution)

2.หลักดังกล่าว ยังปรากฎในอนุสัญญาต่อต้านการทรมานและการประติบัติหรือการลงโทษที่โหดราย ไร้มนุษยธรรม หรือที่ย่ำยีศักดิ์ศรี (Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment) ที่รัฐไทยเป็นภาคี กำหนดว่า รัฐภาคีต้องไม่ขับไล่ ส่งกลับ (ผลักดันกลับออกไป) หรือส่งบุคคลไปยังอีกรัฐหนึ่ง เมื่อมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่าบุคคลนั้นจะตกอยู่ภายใต้อันตรายที่จะถูกทรมาน

โดยผลจากการเป็นสมาชิกของอนุสัญญาดังกล่าวทำให้ไทยต้องปฏิบัติตามในฐานะรัฐสมาชิก และต้องรายงานต่อคณะกรรมการอนุสัญญาต่อต้านการทรมานฯ ข้อเสนอแนะของคณะกรรมการจะได้รับการตีพิมพ์แก่สาธารณะ โดยจากการส่งรายงานครั้งแรก คณะกรรมการดังกล่าว มีข้อเสนอแนะให้รัฐไทยพิจารณาเรื่องกรอบกฎหมายภายในสำหรับกลุ่มผู้แสวงหาที่พักพิง ผู้ลี้ภัย แนวปฏิบัติเรื่องการกักขัง และข้อกังวลเกี่ยวกับการปฏิบัติต่อชาวโรฮิงญาที่อพยพมาทางเรือ

3.กำหนดไว้ในกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights) ซึ่งเป็นสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนอีกฉบับที่รัฐไทยเป็นภาคี ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2539 ในเรื่องการห้ามทรมาน (ข้อ 7) และการส่งคนต่างด้าวกลับประเทศต้องมีคำวินิจฉัยและมีช่องทางการขอให้ทบทวนเรื่องของตนได้ (ข้อ 13) 

โดยคณะกรรมการตรวจสอบรายงานประเทศไทยต่อสนธิสัญญาดังกล่าว มีคำแนะนำให้รัฐไทยจัดตั้งระบบกลไกเกี่ยวกับหลักการห้ามส่งกลับ และการเปิดให้คนต่างด้าวสิทธิที่จะได้รับการทบทวนการผลักดันกลับโดยกระบวนการทางศาลด้วย

4.กรณีที่ทับซ้อนกับปัญหาการค้ามนุษย์  เช่น กลุ่มโรฮิงญา หากเป็นเข้าข่ายค้ามนุษย์ จะมีกฎหมายภายในเรื่องการค้ามนุษย์ โดยเหยื่อของการค้ามนุษย์ต้องได้รับการคุ้มครองและแยกออกจากผู้ลักลอบเข้าเมืองผิดกฎหมาย ในบางกรณี หากชาวโรฮิงญาตกอยู่ภายใต้นิยามของผู้ลี้ภัยด้วย จะมีกระบวนการคุ้มครองและขอสถานะผู้ลี้ภัยเข้ามาเกี่ยวข้องอีกด้วย


การผลักดันกลับคนต่างด้าว ทำได้ในกรณีไหนบ้าง?

1.กรณีเป็นผู้ลักลอบเดินทางเข้าเมืองผิดกฎหมายตามกฎหมายคนเข้าเมือง โดยผ่านการตัดแยกโดยทีมสหวิชาชีพแล้ว เมื่อดำเนินคดีตามกฎหมายคนเข้าเมืองแล้ว สามารถส่งกลับตามกฎหมายคนเข้าเมืองได้

2.ในบางประเทศที่เป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยผู้ลี้ภัย เมื่อผู้อพยพได้ยื่นขอสถานะผู้ลี้ภัยในประเทศดังกล่าวและถูกปฏิเสธไม่ได้รับสถานะผู้ลี้ภัยแล้ว ผู้อพยพอาจถูกส่งกลับได้ อย่างไรก็ตาม ภายใต้กระบวนการดังกล่าว มักมีช่องทางการให้อุทธรณ์ในคำสั่งการส่งกลับ ไม่ว่าผ่านการอุทธรณ์ในหน่วยงานที่รับผิดชอบ เช่นในประเทศฮ่องกง หรือ ผ่านกระบวนการศาล เช่น ในประเทศเยอรมนีก็ตาม

3.กรณีที่เข้าข้อยกเว้น เช่น เป็นกลุ่มผู้ก่อการร้าย หรือ กระทำความผิดอาญาร้ายแรง ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับข้อกำหนดของแต่ละประเทศ ดังนั้น ผู้อพยพที่เข้าข้อยกเว้นดังกล่าวอาจถูกส่งกลับได้

ในเมื่อประเทศไทยเป็นส่วนหนึ่งของสังคมนานาชาติแล้ว ประเทศไทยควรเดินหน้าปฏิบัติตามกฎเกณฑ์สากลที่สังคมนานาชาติให้การยอมรับ เช่น การห้ามส่งกลับผู้ที่อาจได้รับอันตรายจากประเทศต้นทาง และอาจพิจารณาการพัฒนาระบบกลไกเพื่อให้แน่ใจว่าการคุ้มครองที่จำเป็นนั่นได้ไปถึงกลุ่มบุคคลที่ควรต้องได้รับการคุ้มครองอย่างแท้จริง