ว่าด้วยกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ และสถานการณ์ชายแดนใต้

เหตุการณ์การปะทะกันระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐและกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ในวันที่ 13 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา ทำให้สาธารณชนและสื่อมวลชนกระแสหลักกลับมาจับจ้องและให้ความสนใจกับสถานการณ์ในพื้นที่อีกครั้ง หลังจาก 9 ปีที่ผ่านมา, แม้จะมีความสูญเสียเกิดขึ้นอย่างมหาศาล [1] แต่ถ้าหากไม่มีเหตุการณ์การปะทะครั้งใหญ่เกิดขึ้น ก็ดูคล้ายกับว่าสังคมไทยออกจะชาชินกับข่าวร้ายรายวันและไม่ได้ให้ความสำคัญกับปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นเท่าใดนัก

นอกเหนือจากแถลงการณ์และบทวิเคราะห์ต่างๆ แล้ว กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ (International Humanitarian Law) อาจจะเป็นอีกแง่มุมที่สามารถนำมาใช้เป็นกรอบในการมองปัญหาสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เพราะจุดประสงค์หลักของกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศคือเพื่อจำกัดผลกระทบและความเสียหายจากความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธ และเพื่อปกป้องบุคคลที่ไม่เกี่ยวข้องหรือไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของความขัดแย้งอีกต่อไป รวมถึงผู้ป่วยและผู้บาดเจ็บ, เชลยสงคราม และพลเรือน [2]

แม้ว่าโดยทั่วไปแล้ว กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศมีเพื่อบังคับใช้ในสงครามระหว่างรัฐ แต่ในมาตรา 3 ของอนุสัญญาเจนีวาทั้ง 4 ฉบับ [3] ระบุตรงกันถึงข้อปฏิบัติของความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธซึ่งเกิดขึ้นภายในอาณาเขตของรัฐภาคี (และอนุสัญญาเจนีวาทั้งสี่เป็นกฎหมายระหว่างประเทศที่ทุกประเทศทั่วโลกให้สัตยาบัน) ทำให้มาตรา 3 นี้มีชื่อเรียกอีกอย่างว่า Common Article 3 ซึ่งมีใจความว่า

มาตรา 3 ในกรณีที่ความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธไม่ใช่ความขัดแย้งระดับนานาชาติ หากแต่เกิดขึ้นภายในอาณาเขตของรัฐภาคี อย่างน้อยที่สุด ทุกฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้งมีพันธะผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามมาตรฐานดังต่อไปนี้

(1)     บุคคลใดที่ไม่ได้มีส่วนร่วมในความขัดแย้ง รวมถึงสมาชิกของกองกำลังที่วางอาวุธ และสมาชิกของกองกำลังที่เจ็บป่วย, บาดเจ็บ, ถูกคุมขัง หรือเหตุอื่นๆ ต้องได้รับการปฏิบัติอย่างมีมนุษยธรรม โดยไม่มีการแบ่งแยกเชื้อชาติ สีผิว ศาสนาหรือความเชื่อ เพศ กำเนิดหรือความมั่งมี หรือเกณฑ์อื่นที่ใกล้เคียงกัน

จนถึงที่สุดแล้ว การกระทำต่อไปนี้ถือเป็นการกระทำต้องห้าม ไม่ว่าจะเป็นในเวลาหรือสถานที่ใด ต่อบุคคลที่ได้กล่าวถึงไปแล้วในข้างต้น

(a) การใช้ความรุนแรงต่อชีวิตและบุคคล โดยเฉพาะอย่างยิ่งการฆาตกรรมทุกชนิด การทำให้พิการ การปฏิบัติที่โหดร้าย และการทรมาน
(b) การจับเป็นตัวประกัน
(c) การประทุษร้ายต่อศักดิ์ศรีของบุคคล โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปฏิบัติที่ลดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์หรือการทำให้อับอาย
(d) การลงโทษจำคุกและประหารชีวิตโดยไม่ผ่านการพิพากษาของศาล ซึ่งรับรองอำนาจในการพิจารณาคดีและจำเป็นต้องได้รับการยอมรับจากอารยชน

(2) ผู้บาดเจ็บและผู้ป่วยต้องได้รับการดูแลรักษา

องค์กรด้านมนุษยธรรมที่ไม่เข้าข้างฝ่ายใด เช่นคณะกรรมการกาชาดสากล อาจเสนอความช่วยเหลือให้แก่ฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้ง

ทุกฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้งควรพยายามนำมาตราอื่นในอนุสัญญาไปปฏิบัติโดยวิธีสร้างข้อตกลงพิเศษ

การนำอนุสัญญาทั้งหมดไปปฏิบัติจะไม่มีผลต่อสถานะทางกฎหมายของฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้ง

นอกเหนือจาก Common Article 3 แล้ว กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศอีกฉบับที่กล่าวถึงความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธที่มิใช่ระดับนานาชาติ (Non-International Armed Conflict) โดยตรงคือพิธีสารเพิ่มเติมแห่งอนุสัญญาเจนีวา 1949 ว่าด้วยการปกป้องเหยื่อในความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธที่มิใช่ระดับนานาชาติ (Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of Non-International Armed Conflicts (Protocol II)) แม้ว่ารัฐไทยจะมิได้เข้าเป็นภาคีของพิธีสารฉบับนี้ แต่หลายมาตราในพิธีสารเพิ่มเติมแห่งอนุสัญญาเจนีวา 1949 ว่าด้วยการปกป้องเหยื่อในความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธที่มิใช่ระดับนานาชาติได้รับการพิจารณาว่าเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายจารีตประเพณีมนุษยธรรมระหว่างประเทศ (Customary International Humanitarian Law)  ซึ่งกฎหมายจารีตประเพณีฯ นี้รวมถึงข้อห้ามในการโจมตีพลเรือน, ข้อบังคับในการเคารพและปกป้องบุคลากรทางการแพทย์และศาสนา, หน่วยแพทย์และการขนส่ง, ข้อห้ามในการทำให้เกิดความอดอยาก, ข้อห้ามในการโจมตีสาธารณูปโภคที่สำคัญต่อการดำรงชีวิตของพลเรือน, ข้อบังคับในการเคารพการรับรองขั้นพื้นฐานต่อบุคคลที่ไม่ได้มีส่วนร่วมหรือหยุดมีส่วนร่วมในการสู้รบโดยตรง, ข้อบังคับในการค้นหาและเคารพและปกป้องผู้ได้รับบาดเจ็บ ผู้ป่วย และผู้ที่เรืออับปางลง, ข้อบังคับในการค้นหาและเก็บศพผู้เสียชีวิต, ข้อบังคับในการปกป้องบุคคลที่สูญเสียอิสรภาพ, ข้อห้ามในการบังคับการย้ายถิ่นฐานพลเรือน และการปกป้องผู้หญิงและเด็กโดยเฉพาะ

การละเมิดกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศถือเป็นอาชญากรรมสงครามตามคำนิยามของมาตรา 8 ในธรรมนูญกรุงโรม 1998 (Rome Statue 1998) [4] โดยเฉพาะมาตรา 8 (c), (e), (d) ที่กล่าวถึงความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธที่มิใช่ระดับนานาชาติโดยตรง

ความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธที่มิใช่ระดับนานาชาติ (Non-International Armed Conflict)

ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศเพื่อการดำเนินคดีกับผู้ที่ต้องรับผิดชอบต่อการละเมิดกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศอย่างร้ายแรงในอาณาบริเวณของอดีตประเทศยูโกสลาเวียตั้งแต่ปี 1991 (The International Tribunal for the Prosecution of Persons Responsible for Serious Violations of International Humanitarian Law Committed in the Territory of Former Yugoslavia since 1991 หรือ ICTY) ได้ตีความความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธที่มิใช่ระดับนานาชาติไว้ว่า “เป็นความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธที่ปรากฏเมื่อใดก็ตามที่มีกองกำลังระหว่างรัฐ หรือการใช้ความรุนแรงในระยะเวลาหนึ่งระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐและกองกำลังที่มีการจัดตั้ง หรือระหว่างกลุ่มเหล่านั้นภายในรัฐ” [5]

คณะกรรมการกาชาดสากลได้ตีความไว้ว่า “ความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธที่มิใช่ระดับนานาชาติคือการเผชิญหน้าด้วยอาวุธที่เกิดขึ้นในระยะเวลาหนึ่งระหว่างกองกำลังของรัฐบาลและกลุ่มติดอาวุธหนึ่งหรือมากกว่าหนึ่งกลุ่ม หรือระหว่างกลุ่มติดอาวุธในอาณาบริเวณของรัฐ (ที่เป็นภาคีของอนุสัญญาเจนีวา) การเผชิญหน้าด้วยอาวุธนั้นต้องไปถึงขั้นต่ำสุดของระดับความตึงเครียด และฝ่ายที่เกี่ยวข้องในความขัดแย้งนั้นต้องแสดงให้เห็นถึงขั้นต่ำสุดของการจัดตั้ง” [6]

กล่าวโดยสรุปความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธที่มิใช่ระดับนานาชาติมีลักษณะสำคัญ 3 ประการคือ 1) เกิดขึ้นภายในอาณาบริเวณของรัฐใดรัฐหนึ่ง 2) มีการใช้กำลังอาวุธเป็นระยะเวลาหนึ่งระหว่างกองกำลังของรัฐและกลุ่มกองกำลังติดอาวุธ หรือระหว่างกลุ่มติดอาวุธเหล่านั้น 3) กลุ่มเหล่านั้นต้องมีลักษณะการจัดตั้งภายในกลุ่ม

หากพิจารณาความขัดแย้งในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ จะเห็นได้ว่ามีลักษณะสำคัญครบทั้งสามประการ ไม่ว่าจะเป็นความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธและเกิดขึ้นภายในอาณาบริเวณของรัฐไทย มีการใช้กำลังอาวุธเผชิญหน้ากันในระยะเวลาหนึ่ง ซึ่งในกรณีของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้นั้นเป็นระยะเวลาเก้าปีเต็ม และกลุ่มกองกำลังติดอาวุธในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ก็มีลักษณะการจัดตั้งและการบังคับบัญชาภายในกลุ่ม แม้ว่าจะไม่มีการอ้างความรับผิดชอบอย่างเป็นทางการ แต่การปะทะล่าสุดที่บาเจาะซึ่งฝ่ายขบวนการเสียชีวิตถึง 16 ศพและการเรียกขานกลุ่มผู้เสียชีวิตว่า “ขบวนการต่อสู้เพื่อเอกราชปาตานี” นั้นแสดงให้เห็นลักษณะการเป็นกองกำลังติดอาวุธที่มีการจัดตั้ง (ซึ่งลักษณะสองข้อหลังนี้ทำให้การลุกฮือหรือความวุ่นวายทางการเมืองโดยทั่วไปไม่ถือว่าเป็น Non-International Armed Conflict เพราะไม่มีทั้งองค์ประกอบของระยะเวลาและการจัดตั้งอย่างเป็นระบบ แม้จะมีความรุนแรงและการใช้อาวุธเกิดขึ้นก็ตาม โดยอาจจะมีข้อยกเว้นในกรณีที่ความวุ่นวายทางการเมืองได้ยกระดับขึ้นเป็นสงครามกลางเมืองเช่นกรณีของซีเรีย แต่ปกติแล้วการตีความความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธที่มิใช่ระดับนานาชาติจำเป็นต้องมีสามองค์ประกอบสำคัญ ต่างจากที่ บทความชิ้นนี้ กล่าวอ้างอย่างสิ้นเชิง)

ด้วยองค์ประกอบของการตีความตามกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ ความขัดแย้งในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้จึงจัดอยู่ในประเภทของความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธที่มิใช่ระดับนานาชาติ (Non-International Armed Conflict)

กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศสำคัญอย่างไรในความขัดแย้งสามจังหวัดชายแดนภาคใต้

ท่ามกลางควันระเบิดและเสียงปืนในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ตลอดระยะเวลาเก้าปีที่ผ่านมา หากพิจารณาตามกรอบกฎหมายระหว่างประเทศจะพบว่าทั้งฝ่ายกองกำลังของรัฐและฝ่ายก่อความไม่สงบได้ละเมิดกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศหลายประการ เป็นผลให้ประชาชนจำนวนมากซึ่งไม่มีส่วนเกี่ยวข้องในการเผชิญหน้าตกเป็นเหยื่อความขัดแย้งซึ่งเป็นสิ่งสุดท้ายที่ควรจะเกิดขึ้นในความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธ

การละเมิด Common Article 3 ในอนุสัญญาเจนีวาของฝ่ายความมั่นคงและรัฐไทย (เช่นกรณีตากใบที่มีการปฏิบัติอย่างโหดร้ายทารุณและมีการทรมานผู้ที่ไม่ได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการสู้รบโดยตรง) ทำให้เกิดความคับแค้นและปฏิกิริยาโต้กลับจากผู้ที่ได้รับผลกระทบจนกลายเป็นวงจรความรุนแรงที่ไม่มีวันสิ้นสุด [7]  รวมถึงการขาดการบังคับใช้กฎการใช้กำลัง (Rules of Engagement) จนเป็นที่มาของการละเมิดทั้งกฎหมายมนุษยธรรมและกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศโดยกองกำลังของรัฐ

ในขณะเดียวกัน การละเมิดกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศโดยกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบก็ถือเป็นการกระทำที่ยอมรับไม่ได้เช่นเดียวกัน ไม่ว่าจะเป็นการโจมตีพลเรือน, บุคลากรทางศาสนา หรือเจ้าหน้าที่รัฐที่ไม่ใช่ฝ่ายความมั่นคงและไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับความขัดแย้งโดยตรง การกระทำในลักษณะนี้ถือเป็นการลดทอนความชอบธรรมของกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบในการเคลื่อนไหวเพื่อบรรลุเป้าหมายของขบวนการ แม้หลายฝ่าย (รวมทั้งเจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคง) จะอ้างว่ามีเพียง 20% ของความรุนแรงในพื้นที่ที่เกิดจากปฏิบัติการของขบวนการ แต่เมื่อพูดถึงชีวิตและความสูญเสียของผู้ที่ไม่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้ง เพียงแค่หนึ่งเปอร์เซ็นต์ก็อาจจะมากเกินไป

ข้อเสนอนี้มิใช่ข้อเสนอที่ต้องการให้องค์กรนานาชาติเข้ามาแทรกแซงสถานการณ์ความขัดแย้งภายใน เพราะถึงที่สุดแล้ว ปัญหาความขัดแย้งหรือแม้แต่การเผชิญหน้าด้วยกำลังอาวุธจำเป็นต้องแก้ด้วยการเจรจา รวมถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนที่อยู่ในพื้นที่ ข้อเสนอนี้เป็นเพียงแต่ข้อเสนอตามกรอบกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยพันธะกรณีและหน้าที่ที่แต่ละฝ่ายจำเป็นต้องปฏิบัติตามอย่างไม่มีข้อยกเว้น เพื่อจำกัดผลกระทบของการเผชิญหน้าและการใช้อาวุธ

รัฐไทยในฐานะที่เป็นรัฐภาคีของอนุสัญญาเจนีวาจำเป็นที่จะต้องแสดงความจริงใจในการปฏิบัติตามกรอบกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการให้ความรู้เรื่องกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศแก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงในทุกระดับ รวมทั้งการบังคับใช้กฎการใช้กำลัง (Rule of Engagement) อย่างเคร่งครัด แม้ว่าประเทศไทยจะไม่ได้เป็นรัฐภาคีของธรรมนูญกรุงโรม ทำให้เขตอำนาจของศาลอาญาระหว่างประเทศไม่ครอบคลุมแม้ในกรณีของอาชญากรรมสงครามตามความหมายของมาตรา 8 ในธรรมนูญกรุง แต่ในฐานะที่รัฐไทยเป็นส่วนหนึ่งของประชาคมนานาชาติ พันธะกรณีตามกรอบกฎหมายระหว่างประเทศก็เป็นสิ่งที่จำเป็นต้องปฏิบัติตาม หากต้องการให้ประชาคมโลกมองเห็นรัฐไทยในฐานะรัฐอารยะที่เคารพกฎหมายมนุษยธรรมและกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ

ในส่วนของขบวนการเคลื่อนไหวเพื่อเอกราชปาตานีเช่นกัน ไม่ว่าปลายทางของการเคลื่อนไหวจะอยู่ที่ใด แต่ระหว่างทางนั้น วิธีการย่อมสำคัญไม่แพ้เป้าหมาย อิสรภาพ (ในความหมายกว้าง อาจจะเป็นเอกราชหรือเขตปกครองตนเองหรือรูปแบบการปกครองใดก็ตามที่สามารถบรรลุข้อตกลงกับรัฐไทยในอนาคต) ที่อาจจะต้องแลกมาด้วยเลือดและน้ำตาของผู้บริสุทธิ์จำนวนมากย่อมไม่ใช่อิสรภาพที่ชาวปาตานีจะสามารถบอกเล่าแก่ลูกหลานได้ด้วยความภาคภูมิใจ

จริงอยู่ว่าในสถานการณ์การเผชิญหน้าด้วยอาวุธ, ความสูญเสียเป็นเรื่องที่หลีกเลี่ยงได้ยาก แต่อย่างน้อยที่สุด, ความสูญเสียนั้นควรจำกัดวงอยู่แค่ผู้ที่จับอาวุธเท่านั้น บาดแผลของสงครามไม่ควรลุกลามออกไปกัดกินผู้ไม่มีส่วนเกี่ยวข้อง หากทั้งสองฝ่ายยังยืนยันที่จะไม่ปฏิบัติตามกรอบกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศซึ่งเป็นข้อกำหนดพื้นฐานของการจำกัดวงความขัดแย้ง สันติภาพในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ก็คงเป็นได้แค่ความฝันที่ไม่มีวันเป็นจริง

  




[1] http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1361089198&grpid&catid=19&subcatid=1903

[2] http://www.icrc.org/eng/war-and-law/overview-war-and-law.htm

[3] http://www.icrc.org/eng/war-and-law/treaties-customary-law/geneva-conventions/overview-geneva-conventions.htm

[4] http://www.icrc.org/ihl.nsf/FULL/585

[6] http://www.icrc.org/eng/resources/documents/article/other/armed-conflict-article-170308.htm

[7] http://www.prachatai3.info/journal/2013/02/45315

 

จากบทความเดิมชื่อ : ว่าด้วยกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ (International Humanitarian Law) และสถานการณ์ชายแดนใต้