บทความ ชำนาญ จันทร์เรือง: ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ เมื่อมีอำนาจ ต้องไม่ขัดกฎหมาย

ชำนาญ จันทร์เรือง


 


ประเด็นร้อนแรงร่วมยุคสมัยที่เกี่ยวกับการตีความกฎหมายได้กลายเป็นข้อถกเถียงในสังคมไทยขึ้นมาอีกครั้งหนึ่งหลังจากที่คณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีความเห็นว่าการออกหวยบนดินและการห้ามมิให้มีการโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ตลอด ๒๔ ชั่วโมง ที่ผ่านมานั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงใคร่ขอให้ข้อสังเกตในประเด็นที่กำลังถกเถียงกันอยู่เกี่ยวกับหลักคิดในการตีความกฎหมายว่าแท้ที่จริงแล้วเป็นอย่างไร เหตุใดกรณีทั้งสองจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย


 


สำหรับผู้ที่ไม่ได้ศึกษากฎหมายมาเป็นการเฉพาะหรือแม้แต่ศึกษามาเหมือนกันแต่ไม่ได้ครอบคลุมทั้งระบบกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน มักจะเกิดความสับสนงงงวยอยู่เสมอกับหลักการของการตีความกฎหมายที่ดูเผิน ๆ แล้ว ดูเหมือนจะขัดแย้งกันเอง อาทิ หลักกฎหมายที่ว่าเมื่อไม่มีกฎหมายห้ามให้ถือว่าทำได้กับหลักกฎหมายที่ว่าในกรณีที่ไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ย่อมทำไม่ได้ ซึ่งที่จริงแล้วถูกต้องทั้งสองหลัก แต่เป็นการใช้ตีความในลักษณะของประเภทกฎหมายแต่ละประเภทแตกต่างกันไป มิใช่ใช้หลักใดหลักหนึ่งอย่างเดียวแล้วเหมารวมไปทุกระบบกฎหมายทั้งหมด


 


ในหลักของการตีความกฎหมายเอกชนซึ่งได้แก่กฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญานั้น ถือว่าบุคคลย่อมมีเสรีภาพเต็มที่ภายในกรอบที่กฎหมายกำหนดหรือหากไม่มีกฎหมายกำหนดเป็นข้อห้ามไว้บุคคลย่อมสามารถกระทำในสิ่งที่ตนต้องการได้ อาทิ การรื้อทำลายทรัพย์สินของตนเองหรือการตกแต่งทรงผม เจาะหู เจาะจมูกของตน รวมไปถึงการกระทำการอันพิสดารใดๆแก่ตนเอง แม้ในที่สุดถึงกับทำลายชีวิตตนเองก็ตาม เมื่อไม่มีกฎหมายห้ามไว้การกระทำนั้นย่อมไม่เป็นความผิด


 


แต่ในหลักของการตีความกฎหมายมหาชนที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชน ซึ่งประกอบไปด้วยกฎหมายหลักๆคือกฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครอง ที่ปกติแล้วรัฐจะมีอำนาจเหนือกว่าเอกชนนั้น มีแนวคิดและนิติวิธีแตกต่างไปจากหลักการพื้นฐานในระบบกฎหมายเอกชนอย่างมาก


 


หนึ่งในหลักนิติรัฐที่สำคัญคือ "บรรดาการกระทำทั้งหลายขององค์กรของรัฐ ฝ่ายบริหารจะต้องชอบด้วยกฎหมายที่ตราขึ้นโดยองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ กล่าวคือองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารจะมีอำนาจสั่งการให้ราษฎรกระทำการหรือละเว้นไม่กระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดได้ต่อเมื่อมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้งและจะต้องใช้อำนาจนั้นภายในกรอบที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น"


 


ประกอบเข้ากับหลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครอง คือ "การกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย" ซึ่งจะประกอบไปด้วยหลักที่สำคัญคือหลัก "ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ" และหลัก "เมื่อมีอำนาจ ต้องไม่ขัดกฎหมาย"(การกระทำทางปกครองต้องไม่ขัดต่อกฎหมาย) การที่องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจกระทำการต่าง ๆ ได้นั้น เพราะกฎหมายได้ให้อำนาจไว้เพื่อให้วัตถุประสงค์ในการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งมุ่งประโยชน์ส่วนรวมหรือประโยชน์สาธารณะบรรลุผล


 


ฉะนั้น หากองค์กรหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดโดยเฉพาะอย่างยิ่งหากจะต้องล่วงล้ำไปกระทบสิทธิหรือล่วงล้ำแดนอำนาจของเอกชน (private autonomy) แล้ว จะต้องทำเฉพาะที่กฎหมายให้อำนาจตนไว้เท่านั้น ทั้งนี้ เป็นไปตามหลักที่ว่า หากไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองย่อมไม่สามารถกระทำการใด ๆ ที่กระทบสิทธิหรือล่วงล้ำแดนอำนาจของเอกชนได้


 


ตัวอย่างของหลัก "ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ" ได้แก่ การออกมาตรการใด ๆ ขององค์กรหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่มีลักษณะเป็นการสร้างภาระก้าวล่วงเข้าไปในดินแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎร จำเป็นที่จะต้องมีฐานทางกฎหมายรองรับมาตรการดังกล่าวนั้นเสมอ ตัวอย่างร่วมสมัยก็คือการห้ามโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ทุกชนิดตลอด ๒๔ ชั่วโมง หรือตัวอย่างอื่นที่เห็น ได้ชัดก็คือการเกณฑ์แรงงานราษฎรซึ่งต้องมีกฎหมายจำกัดการให้อำนาจไว้อย่างเคร่งครัด รวมไปถึงการลงโทษทางวินัยแก่นักศึกษาหรือข้าราชการ หรือการอนุมัติ ไม่อนุมัติใบอนุญาตหรือคำขอต่างๆ ของทางราชการ ฯลฯ


 


นอกเหนือจากหลักที่ว่า "ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ" แล้ว หลักของ "ความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง" อีกหลักหนึ่งก็คือหลัก "เมื่อมีอำนาจ ต้องไม่ขัดกฎหมาย"นั้น เป็นหลักการที่ต้องใช้บังคับโดยไม่มีข้อยกเว้นใด ๆ ทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นด้วยเหตุผลเพื่อความมั่นคงหรือเหตุผลอื่นใดก็ตาม


 


ฉะนั้น จึงเป็นการชอบแล้วที่ยุติการจำหน่ายหวยบนดินลง เพราะตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินและมีอำนาจดำเนินการบริหารราชการแผ่นดินตามที่กฎหมายกำหนด และมติคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นรูปแบบการ ใช้อำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหารอย่างหนึ่ง จึงอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติ แห่งกฎหมายทั้งปวง การที่คณะรัฐมนตรีชุดที่ผ่านมามีมติเห็นชอบให้สำนักงานสลากฯซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่ถือว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองดำเนินการ จึงต้องเป็นไปตามหลักกฎหมายปกครองที่ว่า"เมื่อมีอำนาจ ต้องไม่ขัดกฎหมาย"และหลักนิติรัฐที่กล่าวมาข้างต้นว่า"บรรดาการกระทำทั้งหลายขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหารจะต้องชอบด้วยกฎหมายฯ" นั่นเอง


 


ที่สำคัญคือมติคณะรัฐมนตรีมิใช่กฎหมาย จึงไม่สามารถแก้ไข เปลี่ยนแปลงหรือลบล้างกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ แต่หากยืนยันว่าจะขายใหม่ให้ได้โดยอ้างว่าเพื่อแก้ปัญหาหวยใต้ดินหรือเหตุผลอื่นใด ก็ต้องไปแก้กฎหมายให้ถูกต้องเสียก่อน ส่วนจะแก้ปัญหาได้จริงหรือไม่ หรือว่าจะถูกต้องด้วยหลักศีลธรรมจรรยาหรือตามหลักเศรษฐกิจพอเพียงขนาดไหนเพียงใดนั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง


 


กล่าวโดยสรุปก็คือ การตีความกฎหมายนั้นต้องใช้ให้ถูกต้อง มิใช่เอาหลัก การตีความกฎหมายเอกชนไปใช้กับกฎหมายมหาชน โดยเห็นว่าเมื่อไม่มีกฎหมายห้ามก็เลยทำเสียเละเทะ พอมีผู้ตีความหรือให้ความเห็นออกมาตรงกับความเห็นของตนเองก็ชื่นชมว่านี่แหละนักกฎหมายที่แท้จริงล่ะ แต่พอไม่ตรงกับความเห็นของตนเองก็หาว่าเป็นพวก "เนติบริกร" บ้าง "ปกป้องนายทุน" "หนุนรัฐบาลใหม่" หรือ "รับใช้รัฐบาลเก่า" บ้าง ฯลฯ นั้น ดูจะไม่ค่อยเข้าท่าเท่าไหร่นะครับ


 


 


หมายเหตุ บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันที่ ๖ ธ.ค. ๔๙

Comments

ดอกกะเจียว

จขกท.ครับ
พวกรับใช้เผด็จการก็เป็นแบบนี้ครับ
โบราณเขาเรียกว่าเป็นพวกร้อยลิ้นกะลาวน
ก็ประกาศคณะปฏิวัติบางฉบับในอดึต
ยังนำมาใช้เป็นกฏหมายได้เลย